一七００年至一九八五年之間美國殘障政策的發展

第一階段

　　第一階段是一七○○年至一九二○年，此一階段，最重要的發展是針對那些貧困或沒有家庭照顧的身心障礙者，由州政府開始出資興建機構來加以收容，並且更進一步加以專業化，針對盲、聾、心智障礙、心理疾病等特定種類的身心障礙者，而設立專責的機構。

第二階段

　　第二階段則是自一九○○年至一九六○年，這個時期反映了某些種類的身心障礙者，由於其具備「值得」與「常態」與「可就業」等特質而受到日愈人性化的對待。社會也擺脫了過去集體性的社會冷漠，進而提供給其餘的「不幸者」某種水準之最起碼的照顧。但是，無論如何，社會大眾仍視身心障礙者為依賴者、不健康的、偏差者，而大多數需要隔離式的照顧與保護。許多殘障團體與組織（除了「美國盲人基金會」與「美國癱瘓退伍軍人」以外）仍是由非身心障礙者(例如：身心障礙者的雙親或專家們)所領導與管理，而不認為身心障礙者本身可以做為組織的領導人(Pfeiffer, 1993: 727)。

第三階段

　　第三階段則是自一九六○年開始，標示著身心障礙者權利意識的覺醒與殘障權利運動的發軔。受到一九六０年代民權運動的影響，身心障礙者開始去質疑傳統上有限制的選擇、排斥和依賴，批判種種非人性化的政策與實務作法，乃是否定了他們在憲法上的、公民的與人類的權利。他們也從反越戰運動、女權運動汲取經驗，學習組織與運作團體的經驗，從這當中他們力量的日愈壯大(Pfeiffer, 1993: 727)。 此一時期即致力於三方面的工作：

• 身心障礙者組織起來從事社會改革：

受到此一時期之社會政治活動的影響，以及消費者主義、自助、袪醫療化、自我照顧、袪機構化等觀念的倡導，使身心障礙者理解到他們可以擁有權利、能夠有所選擇、歸屬與參與、成為社會中充分且平等的成員。而在此十年間演化出來之身心障礙者結盟與組織，則跨越了以醫療為基礎的殘障分類，而將焦點置於共同關切的議題。
　　這段期間最重要的發展，在於出現包含不同類別身心障礙者的組織，而且它們是真正由身心障礙者組成的組織，而非為身心障礙者成立的組織。例如一九七二年在麻州波士頓與加州柏克萊成立的「獨立生活中心」(Center of Independent Living)，以及由Judy Heumann一九七０年在美國東海岸城市所成立的「身心障礙者行動」（Disabled in Action)等組織即是(Gooding, 1994: 21; Mayerson, 1993: 165)。 　　但是，促使殘障福利運動蔚為全國性風潮的則是一九七四年「障礙者就業總統委員會」（President' Committee on the Employment of Handicapped）的年度會議，提供了一個全國性殘障社群形成與發展的機會。利用這次的集會，約有一五０名殘障團體的代表以「歧視」為題，在飯店大廳另外舉行了一項非正式的會議，進而催化「美國殘障公民聯盟」(American Coalition of Citizens with Disabilities)在一九七五年成立，成為第一個全國性的殘障權利行動主義者的聯盟（Mayerson,1993：165；Shapiro, 1993: 57-58)。

　　「美國殘障公民聯盟」與「美國癱瘓退伍軍人」這兩個組織，是最具有力量的殘障團體，並且深深受到民權運動的影響，這種影響有二方面：第一、民權運動提供了身心障礙者瞭解其地位的參照模式；第二、為身心障礙者如何動員潛在的支持力量，提供了行動策略（如：靜坐與其他象徵性的行動）的借鏡。尤其是在戰場上受傷致殘的退伍軍人，更強烈要求政府不能漠視其權利，對於必須使用輪椅的退伍軍人來說，和一般人同樣地搭乘巴士與地下鐵，是其最基本的權利（Coodding, 1994:21-22)。

• 以憲法為基礎進行法律上的改革：

　　傳統上的一些方案、政策，以及有關身心障礙者之刻版映象，在法院及立法機關被依據憲法上的權利與自由而加以攻擊。律師運用正當程序和平等保護條款來挑戰袪人性化的機構和隔離的學校。國會也通過法案，將身心障礙者納入成為受到民權法案保護的一個階級。
　　這段期間在殘障政策的立法工作上有許多創新的作為，其中尤為引人注目的是，一九六八年通過「建築物障礙法」(Architectural Barriers Act)，一九七三年通過「復建法」(Rehabilitation Act)的第五０一條至第五０四條，以及在一九七五年通過「全體障礙兒童教育法」(Education for All Handicapped Children Act)與「發展性身心障礙者援助及權利法案」(Developmental Disabilities Assistance and Billof Rights Act)等項重要法案。這些法案強調的重點，已由消極之「照護對待」與「支持」身心障礙者轉變為強調積極地保障身心障礙者在就業、教育等方面的機會與權利。這些政策的倡導者認為，若能因之革除社會環境與公共政策所存在之有形與無形障礙，身心障礙者將能由社會參與中追求有意義與創造性的生活(Percy, 1989: 10; West, 1993: 11-13; Watson, 1993b: 27-28)。

　　其中，尤其值得重視的是，一九七三年所通過之復健法第五０四條，學者稱之為美國的殘障政策的「一次深刻而歷史性的轉變」(Mayerson,1993:18)。第五０四條明文禁止接受聯邦經費補助的單位對身心障礙者的歧視，這是有史以來首次將對於身心障礙者的排斥與隔離視為歧視。同時，這也顯示出，國會議員們認識到身心障礙者不利的社會經濟地位，並非身心障礙者本身所造成的，而是社會中所存在之物理性障礙與人們根深蒂固的成見所共同造成的結果(Mayerson,1993:18)。這項法案奠定了美國以「權利」為基礎的殘障政策，而不同於英國之以「需要」為基礎的殘障政策（Gooding, 1994: 20)。

　　第五０四條的另一項歷史性意義，在其將身心障礙者視為一個特定的階級，亦即將之視為一個「少數團體」。以前的殘障政策，是以醫學診斷上的分類為基礎來進行對身心障礙者的分類，例如：聽障、視障、肢障、智障等等，認為不同的身心障礙者有不同的特性，以及不同的需要，致使相互競爭國家有限的資源。但是，一旦發覺遭受到歧視乃是共同的經驗，即形成了聯合行動的基礎(Gooding, 1994: 25) 。第五０四條規定的立法意旨在於，儘管不同的身心障礙者各有其生理上與心理上的重要差別，但是身心障礙者做為一個「少數團體」，在就業、教育與社會參與的各方面，則面對著類似的歧視，而其權利是應該予以妥為保障的(Meyerson, 1993: 18-19)。

R. Katzman即質疑，如果不是以權利為前提，「美國殘障公民聯盟」（當時約包含有八十個州或地方性的組織）是否能夠成立。他說道：
「如果政府將有關身心障礙者的聯邦政策定義為涉及到有限資源如何配置的一種主張，則可以想見『美國殘障公民聯盟』內部的許多團體將彼此競爭，為其成員爭取經費。但是，因為政府以權利來定義這個議題......各個團體即能擁護其他團體的要求，而未犧牲本身的財力(Katzman, 1986: 111)。」

　　總之，第五０四條的存在，強化了既有的全國性與地方性組織，而且促成了新組織之發展。由於聯邦政府有關於民權的種種作為，使殘障權利運動變得更有組織，而且具有更廣泛的基礎(Gooding, 1994: 26）。

• 聯邦法令的改革：

一九七０年代國會進行一連串的改革，最終目標是期望所有的身心障礙者均能夠享有獨立和有尊嚴的生活，並且完全整合於社區生活、工作與服務模式之中。在這期間，美國的健康、教育與福利部（Department of Health, Education and Welfare）在一九七五年所擬定，繼而在一九七七年四月二十八日所發布施行的第五０四條的相關法令，則形成日後「一九九０年美國殘障國民法」的基礎（Meyerson, 1993: 9)。

第四階段

　　一九七○年代後期則是第四階段，在此一階段，我們同時可以見到殘障權利運動的快速發展，以及，一種保守的政治氣候的產生。這兩方面的發展，很快地影響到卡特政府的政策，並且在聯邦政府的領域上產生了變化。

　　在卡特政府時代，身心障礙者的行動主義之重要特徵，在於不同的身心障礙者間之相互結盟，推動種種的改革。殘障權利組織的領導者認識到，唯有身心障礙者及殘障兒童的雙親投身於廣泛的社會及政治舞台中，身心障礙者始能真正整合於主流社會之中。即如第五０四條的相關規定，乃是「美國殘障公民聯盟」在一九七七年四月發動全國性的示威、靜坐，以及在國會參加公聽會、做證、投書、協商，才迫使健康、教育暨福利部長 Joseph Califano在四月二十八日簽署發布(Pfeiffer,1993:727-728)。 政府延遲發布這些規定的結果是，更進一步地將正在成長茁壯的殘障權利運動予以政治化，並使這項立法看來是殘障團體努力的成果，而非官僚制度之父權主義的表現(Gooding, 1994: 25)。

　　但是，一九八０年的選舉產生了一個保守的政府，而帶來政治氣候的改變，也使得國會、行政機關與法院的態度有所改變。憎惡聯邦政府介入私人領域和州地方政府事務的觀念，又再次盛行。當一九八０年代早期，Ronald Reagan 當選美國總統後，旋即成立「解除管制工作小組」( The Task Force on Regulatory Relief) ，其使命是去解除造成企業界負擔的各種管制性規定，而過去影響身心障礙者權益最為深遠的「一九七三年復健法」第五０四條竟然也是解除的對象之一。後來，就因為來自全國各地之身心障礙者或其雙親向白宮投書抗議，才得已繼續保留下這些規定。在一九八０年代的大部分時間，殘障團體在華盛頓所努力的重點，亦多致力於補救最高法院有悖於身心障礙者民權的判決(Mayerson, 19-93: 19)。

　　儘管如此，在這段時間，美國政府還是通過了數項有關身心障礙者的重要法律。例如「一九八０年機構收容者民權法案」(Civil Rights of Institutionalized Persons Act of 1980)授權美國司法部對違害機構收容人權利的州政府提出控訴；一九八四年的「老人與障礙者投票可及性法案」（Voting Accessibility for the Elderly and Handicapped Act)，規定各種聯邦選舉的投票所必須對老年人與身心障礙者是無障礙的；而「一九八六年航空器可及法案」(Air Carrier Access Act of 1986)，禁止航空公司所提供的服務對身心障礙者存有歧視或偏見；「一九八八年公平住宅法修正案」（Fair Housing Amendments of 1988)，則是在住宅方面對身心障礙者有所保障，規定為多個家庭所建築的住宅建物之無障礙標準，並且其住宅設計要符合身心障礙者的需要(West, 1993: 12-13; Pfeiffer, 1993: 731)。

　　而且，自一九八０年代開始，美國政府每年約挹注美金一千二百二十億用於殘障政策的執行，但這項數字是僅計入醫療照顧及所得替代方案而已(Pfeiffer, 1993: 731)。

一九九○年美國殘障國民法-殘障權利運動的成績單

　　「一九九０年美國殘障國民法」乃是美國自一九六０年代以來之殘障權利運動的成績單(王國羽, 民80:1)，而且是「一九七三年復健法」(尤其是第五０四條)及其相關規定，以及「一九六四年民權法案」，實施近三十年來的經驗與成果的匯集( Oliver and Barnes, 1993: 275-276; Sharp, 1994: 924; Feldblum, 1993; Mayerson, 1993)。再則，它是以袪除身心障礙者所遭受的歧視，進而保障身心障礙者的權利為標的，而發展出特有之以權利為基礎的殘障政策，成為本世紀殘障政策發展的一項標竿(Gooding, 1994)。 「一九九０年美國殘障國民法」的誕生，係來自數以萬計的的身心障礙者所參與的殘障權利運動(Mayerson, 1993: 17)。那麼，誰是殘障權利運動之潛在的組織者與參與者？答案是：「那些接受殘障的身分或其子女為身心障礙者此一事實，而又拒絕接受社會之烙印與障礙的身心障礙者或其雙親( Scotch, 1988: 162)」。而做為一個社會上的弱勢團體，其政治參與的途徑，既非依恃於政治、經濟資源(這本是他們所欠缺而無所依恃的)，而更應重視社會意像的形塑，以及對公民權利的主張，以獲得社會的認同、接納與尊重。然而，這些潛在的參與者又如何獲得激勵，而參與殘障權利運動？究竟推動殘障權利運動的這股力量是什麼？

　　Jane West指出，將「烙印」轉變為「自尊」的正是將身心障礙者凝聚為「少數團體」的一種過程，這也正是殘障權利團體所努力的一個方向。殘障權利運動的核心，即是以「權利論述」來主張其獨立生活的哲學，也就是過著自己決定和自我控制的生活，而且有機會參與社會的各種活動。這種獨立生活的意識引導了殘障政策焦點的轉變：由「監護」轉變為「治療」，進至「照顧」再進至「權利」(West, 1993: 8-9)。 換言之，即是殘障政策的問題定義與再定義：由殘障之醫療的問題，再定義為身心障礙者之經濟效益問題，再重新定義為身心障礙者之權利問題。同時，這也正是將問題的因果關係由「命運的領域」轉變至「人類行為的領域」，才認為可以透過人為的努力來袪除社會環境與態度的障礙，來改善與增進身心障礙者過著具有尊嚴的獨立生活的機會（Stone, 1989: 283)。這種政策的社會學習過程，即是殘障政策變遷的主要原動力。經由此一過程，身心障礙者乃成為積極活躍於公共領域的公民。

　　而誠如DeborahStone所言：「權利創造出新的集體認同感，而以之為基礎激發新的結盟關係(1988: 287)。」在通過一九八七年之「民權復原法案」(Civil Right Restoration Act of 1987）及一九八八年之「公平住宅修正案」時，即是由成員廣泛的民權團體共同結盟所推動的，當時殘障團體與一般的民權團體（少數民族、婦女、老人）合作進行對法案的遊說，並且扮演了領導的角色。而殘障團體之參與一般的民權團體結盟，亦即意謂其參與了主流的公共政策，使之在更廣泛的政策議程與公共論述中，據有更重要的地位(West,1993:13)。與民權團體的結盟，對於後來「一九九０年美國殘障國民法」的立法過程將產生非常重要的影響。例如「民權領袖會議」( The Leadership Conference on Civil Rights）即扮演非常重要的角色，而給予殘障團體相當多的協助(Mayerson, 1993: 20)。

　　殘障團體為了平反法院不利於身心障礙者的判決所做的種種努力，也為「一九九○年美國殘障國民法」的立法遊說行動，提供了政治學習的機會。Larry Elowitz 認為：「美國的司法制度，或許是世界上最有力的機制。司法權力的基礎，可見諸事實上，美國法庭詮釋法律，以及最高法院就是憲法的終極詮釋者(Elowitz, 1993；張明貴，民84：135)。」因此，殘障社群也重視到法院具有制定公共政策的權力。一九八０年代期間，殘障團體即愈來愈清楚他們在最高法院和第五０四條相關的訴訟案中，應扮演一個非常積極的角色，儘一切努力使最高法院去瞭解社會上對於身心障礙者的歧視，以及這些歧視如何去影響到身心障礙者的生活。他們也認識到，應致力於使最高法院的判決能夠強化一九七七年美國健康、教育暨福利部所發布之第五０四條的相關規定的效力(Mayerson, 1993: 20)。

一九七九年之Southeastern Community College vs. Davis的訴訟，最高法院做出不利於第五０四條的判決。繼而在一九八四年之 Consolidated Rail Corporation vs. Darrone的訴訟、一九八七年之School Board of Nassau Country, Fla vs. Arline 的訴訟中，「殘障權利教育與護衛基金會」(Disability Rights Education and Defense Fund）即提供法律諮詢手冊給全國性、各州與地方性殘障組織，並且提供給法院認識殘障政策的議題，以及相關法案的立法意旨，更與律師合作研提具有說服力的法律論證。他們所獲得之訴訟上的勝利，增強了第五０四條的相關法規之效力(Mayerson, 1993: 21)。

　　誠如Stephen L.Percy（1989:233）所指出的，司法判決傾向於限制殘障權利法案的適用範圍，而國會則傾向於擴充其適用範圍。在這同時，殘障團體也成功地藉由立法來改變那些不利於身心障礙者的判決結果。例如「一九八六年航空器可及法案」，即恢復各航空公司對於反歧視條款的適用，而改變了U. S. Department of Transportation vs. Paralyzed Veterans of American的判決結果。除此之外，「一九八六年民權與救濟措施平等化法案」(Civil Rights and Remedies Equalization Act of 1986)則推翻了一九八五年之 Atascadeco State Hospital vs. Scanlon的判決。這些在立法上的成功，非僅僅是推翻最高法院所做之不利的判決，更是提升了殘障團體及其支持者在國會的聲望。而在推動立法的過程中，殘障團體即更熟稔立法的、組織的與協商的技巧（例如：善用律師及法制分析人員），並且建立與國會議員及行政官員合作的基礎，這種政治學習的過程對於「一九九０年殘障國民法」的立法通過也是不可或缺的準備工作(Mayerson, 1993 :21; Percy, 1989: 228)。

　　一九八六年(儘管瀰漫著保守的氣氛)由Ronald Regan總統任命的聯邦國家殘障會議（National Council on Disability) 提出「朝向自主獨立(Toward Independence)」的報告，並且建議為身心障礙者頒布施行一項全面性的反歧視法案。一九八八年該機構進而提出「論獨立的門檻(On the Threshold of Independence)」的報告，其中並且包括一篇立法草案。在此同時，愛滋病毒傳染病總統委員會（Presidential Commission on the Human Immundeficiency Virus Epidemic)所提出的報告，也有類似的建議(West, 1993: 11)。

　　「國家殘障會議」所研擬的即是「美國殘障國民法」最原始的草案，而由參議員Weicker 與眾議員Coelho在一九八八年四月向國會第一百會期提出(Mayerson, 1993: 21)。從此，國會開始審慎地考量對身心障礙者予以全面性之反歧視的保障，而殘障團體也確實掌握了行動的契機(West,1993:11)。

　　殘障團體一方面教導身心障礙者去認識「美國殘障國民法」，並且蒐集證據以證實需要有全面性之反歧視的保障。殘障團體發起撰寫「歧視日記」的全國性活動，由身心障礙者記錄日常生活中所遭遇之環境上的障礙，以及所受到的歧視待遇。而殘障行動主義者Justin Dart 更自費旅行全國各地舉辦公聽會，由身心障礙者本人、朋友、家庭成員參加，記錄了身心障礙者在日常生活中所遭遇到的歧視。由於獲得了「身心障礙者權利與增強」(Rights and Empowerment of People with Disabilities)國會工作小組主席背書，並得到眾議員Major Owens 的支持，使得這些公聽會的記錄確實加強了國會議員對於身心障礙者的生活經驗的認識（Mayerson, 1993: 21; Watson, 1993b: 31)。

　　一九八八年九月，參議院殘障政策工作小組與眾議院特殊教育工作小組舉行了聯合公聽會，出席者包括了廣泛不同的身心障礙者，如視障者、聽障者、愛滋病毒帶原者，以及殘障兒童的雙親等，針對建築物與通訊上的障礙，以及成見、偏見的普遍存在做證。公聽會結束後，參議員Kennedy與Harkin，以及眾議員Owens允諾將一項周延廣泛的殘障民權法案在下一國會會期列為最優先審查的法案(Mayerson, 1993: 22)。

　　而此時正逢美國第四十二任的總統大選，對於本次選舉的結果，殘障團體發揮了可觀的影響力。根據民意調查，投票前半年民主黨的總統候選人Michael Dukakis 仍以三個百分點的民意支持度領先共和黨的總統候選人George Bush ，而這項領先是由自認為他們是身心障礙者的選民所造成的。但是，最後Bush卻以七個百分點擊敗了Dukakis ，其中則有一至三個百分點是來自殘障選民的支持。他們是在Bush宣布要將身心障礙者納入社會的主流後，而由Dukakis 的陣營轉向支持Bush的(Pfeiffer,1993:728 )。後來在「美國殘障國民法」的立法審議過程中，殘障團體即一再地促請Bush總統必須實現其在競選時的承諾。

一九九○年美國殘障國民法的立法過程

　　一九八九年五月九日參議員Harkin與Durrenberger，以及眾議員Coelho與Fish共同向第一０一次國會會期提出經修正之「美國殘障國民法」草案。從這時候開始，殘障團體即動員、組織了多層次的立法策略。「殘障公民聯盟」發起了一個龐大的結盟，其中包括有各種殘障組織、「民權領袖會議」，以及其他之宗教、勞工與民間組織。殘障團體非僅積極地與國會議員及其幕僚協商，並且發動來自全國各地的身心障礙者至國會委員會出席作證，或以電話及信件表達意見，策劃示威遊行活動，更有支持殘障權利運動的律師提供法律諮詢，研擬議題，並協助針對企業界所提出之數以百計的問題擬具書面答復。尤其重要的是，殘障權利運動的參與者堅持為影響到全體身心障礙者(而非只與某個殘障團體相關)的議題來共同努力，也反對某些國會議員所提出將「美國殘障國民法」的適用範圍予以窄化的提案（例如將精神病患與AIDS患者排除在外）。他們環繞著一個單一的目標而團結在一起，亦即：通過一部屬於全體身心障礙者的「美國殘障國民法」。在「美國殘障國民法」的審議過程中，殘障權利運動的職責即在於向國會及美國人民證明，對於身心障礙者的歧視非僅傷害到他個人，也傷害了我們整個社會(Mayerson, 1993: 22)。

　　第一０一次參議院會期為「美國殘障國民法」舉辦第一次公聽會，乃是深具歷史性意義的事件。在公聽會上，支持「美國殘障國民法」的國會議員發表了他們個人的親身經歷。例如，參議員Harkin談到他聽障的哥哥；參議員Kennedy 談到了他智障的姐姐和因癌症而截肢的兒子；眾議員Coelho則本身患有癲癇，他言及過去所遭受到的歧視幾乎擊倒他(Mayerson,1993:22)。另外，最早向參議院提出這項關係身心障礙者民權的法案的Lowell Weicker則有個智障的兒子，但此時他已卸職。支持這個法案的國會議員，均存在強烈的個人動機。值得注意的是，「美國殘障國民法」乃是首度由共和黨政府的行政部門提出的民權創制法案，但在國會則受到共和、民主兩黨參眾議員的共同支持，即是這種不分政黨的訴求 ，使之具有更大的政治影響力(Watson, 1993b: 32)。

　　此外，身心障礙者也出席為他們所遭受到的歧視作證。一位腦性痲痺的年輕婦女告訴參議員，地方上的電影院老闆拒絕讓他進入；一個越戰受傷癱瘓的退伍軍人作證，由於環境上的障礙，使他的生活封閉在家中並受到歧視；Gallaudet 大學（美國唯一一所為身心障礙者設立的大學）的校長則作證，聽障者遭遇到普遍存在的通訊上的障礙；一位婦女則作證指出，她因乳癌而失去工作的機會；一對夫婦作證，他們罹患AIDS而去世的兒子，沒有殯葬公司願承攬埋葬事宜。委員會的信箱收到數以千計的信件，以及在全國各地舉辦的公聽會，均記錄了身心障礙者所曾遭受到的歧視與傷害(Mayerson, 1993: 23; Shapiro, 1993)。

　　在參議院於一九八九年九月七日以七十六比八的懸殊比數通過後，此一法案即送至眾議院，史無前例地接受「教育與勞工」、「司法」、「公共工程與運輸」，以及「能源與商業」等四個委員會的審查，而各個委員會均至少有一次以上由工作小組舉辦的公聽會。因為這時候開始有許多商業性團體要求他們的成員寫信給國會議員去反對或企圖弱化這個法案，此時，草根性的殘障組織，例如「全國獨立生活委員會」( the National Council on Independent Living)，就變得更為重要，針對不利於身心障礙者的提案，即發動全國各地的身心障礙者郵寄信件投書至國會。在一九九０年五月二十二日，眾議院乃以四０三比二十的絕對多數通過了「美國殘障國民法」此一法案，而於一九九０年七月二十九日由Bush總統予以簽署生效（Mayerson, 1993: 23; Watson, 1993: 32; Sharp, 1994: 924)。

　　「一九七三年復健法」在通過四年之後，才由美國健康、教育暨福利部發布相關的規定。殘障政策社群記取了這次的教訓，因此，在「一九九０年美國殘障國民法」經總統簽署生效後，即積極主動地投注於督促相關的定義、準則與規定的研擬工作，而全部僅費時一年即發布施行。在政策社群中，行政部門主動地激勵相關的個人或團體表達意見，以做為其發展、草擬相關規定的支持。而殘障團體、企業團體也分別利用機會反映意見，企圖去影響管制的過程。而居於政策社群核心地位的殘障團體，其意見對於相關規定的擬定則有更大的影響力。例如，負責草擬第一章之施行規定條文的「平等就業機會委員會」（Equal Employment Opportunity Commission），即舉辦了十二場的公眾建言會議，聽取二千四百位與會人員的建議，也收到八百三十五封建議信件。司法部則負責草擬第二章中與州及地方政府所提供的公共服務相關的規定，共舉辦四場公聽會而且接到許多的書面建議，其彙集的資料達一萬頁之多。這些建議對於草擬規定的過程確有影響，根據「聯邦公報」的記載，顯示出由支持「一九九０年美國殘障國民法」的人們所提出的建議意見，大多能獲得行政機關的接受(Bishop and Jones,1993)。 殘障政策團體之積極地參與、監督實施規定的擬定，貢獻經驗，表達期望，即是本法之能順利執行的重要原因之一。

歷史的回顧與分析-政策網絡的觀點

　　美國之殘障權利運動的發展，深受一九六０年代的民權運動之影響，而由於「一九六四年民權法案」的公布，美國人民也習於政府就民權相關的議題扮演領導的角色(Percy, 1989: 226)。而一九七三年美國政府之公布「復健法」，其中的第五０四條更明文保障身心障礙者在就業上免於歧視的權利，而奠定美國以權利為基礎的殘障政策。此一法案促成身心障礙者自覺到其身為「少數團體」的一份子，一個受到社會忽視與壓迫的團體。進而一九七七年美國健康、教育暨福利部發布第五０四條的相關規定，則是後來之「一九九０年美國殘障國民法」的前身，而其執行過程，也就是殘障政策網絡進行政策學習和政治學習的過程。

　　就政策學習而言，其以分析的論述闡明，保障身心障礙者平等的社會參與機會，係具有正面的社會效益；而以批判的論述指陳，社會普遍存在之環境與態度障礙，才是使身心障礙者處於不利的社會經濟地位的真正原因；更以說服的論述使法院、國會議員、行政官員，以及一般社會大眾認識到他們所遭受的歧視，以及這些歧視對其個人與社會所造成的傷害，進而重視身心障礙者的公民權利（White, 1994)。在政治學習方面，透過立法、訴訟、社會運動等活動，以及與行政部門的合作與協商，則使得殘障團體熟稔於政治協商與議事立法、動員組織的技巧。綜觀美國的殘障權利運動，固然是以「獨立生活哲學」為中心思想，但其更顯示出「權利論述」所發揮之支持動員的力量，並且為殘障政策提供強而有力的理由。

　　這些過程均增進了殘障政策網絡的共識、成員互動的頻率、持續性，壯大殘障團體的力量並充實其資源，影響及政策網絡制度性結構的轉型。因此，美國在實施殘障政策的基礎結構權力更形鞏固，而將反歧視法案的適用對象予以擴大，由「一九七三年的復健法」之僅適用於公部門，進至「一九九０年的美國殘障國民法」之擴大適用到私部門，而對身心障礙者的權利有更周延的保障。同時，也由於殘障團體在殘障政策社群中一直在政策執行過程中保持著相當積極的參與，建立了國家與殘障團體之正向加總的權力關係，也使得行政機關在執行管制過程中，不致於為某個企業團體所俘虜(Bishop and Jones, 1993: 124-5)。

　　最後，殘障政策網絡的動態發展與具有彈性的界限，也闡明了實質民主的課題，亦即弱勢團體如何為國家所包容，但又不喪失其在市民社會的活力泉源，亦即如何在與國家合作的同時，又能保持其團體的自主性，以督促與監督國家。近三十年來的美國殘障權利運動，以政策網絡／社群作為其公共論述的場域，與國家合作以汲取及運用其資源，落實殘障政策的執行與推展。但同時又植根於市民社會而發展出遍及全國的草根性組織，以新社會運動的形式，教育與吸引社會大眾認識身心障礙者的存在，並瞭解其所遭遇之參與社會的障礙，以擴大其結盟，而使得國家更重視其政治影響力，此即實踐一種雙重(國家與市民社會)的、實質的民主化過程(Held, 1987: 283; Dryzek, 1996)。