一七００年至一九八五年之間美國殘障政策的發展

第一階段

　　第一階段是一七○○年至一九二○年，此一階段，最重要的發展是針對那些貧困或沒有家庭照顧的身心障礙者，由州政府開始出資興建機構來加以收容，並且更進一步加以專業化，針對盲、聾、心智障礙、心理疾病等特定種類的身心障礙者，而設立專責的機構。

第二階段

　　第二階段則是自一九○○年至一九六○年，這個時期反映了某些種類的身心障礙者，由於其具備「值得」與「常態」與「可就業」等特質而受到日愈人性化的對待。社會也擺脫了過去集體性的社會冷漠，進而提供給其餘的「不幸者」某種水準之最起碼的照顧。但是，無論如何，社會大眾仍視身心障礙者為依賴者、不健康的、偏差者，而大多數需要隔離式的照顧與保護。許多殘障團體與組織（除了「美國盲人基金會」與「美國癱瘓退伍軍人」以外）仍是由非身心障礙者(例如：身心障礙者的雙親或專家們)所領導與管理，而不認為身心障礙者本身可以做為組織的領導人(Pfeiffer, 1993: 727)。

第三階段

　　第三階段則是自一九六○年開始，標示著身心障礙者權利意識的覺醒與殘障權利運動的發軔。受到一九六０年代民權運動的影響，身心障礙者開始去質疑傳統上有限制的選擇、排斥和依賴，批判種種非人性化的政策與實務作法，乃是否定了他們在憲法上的、公民的與人類的權利。他們也從反越戰運動、女權運動汲取經驗，學習組織與運作團體的經驗，從這當中他們力量的日愈壯大(Pfeiffer, 1993: 727)。 此一時期即致力於三方面的工作：

• 身心障礙者組織起來從事社會改革：

受到此一時期之社會政治活動的影響，以及消費者主義、自助、袪醫療化、自我照顧、袪機構化等觀念的倡導，使身心障礙者理解到他們可以擁有權利、能夠有所選擇、歸屬與參與、成為社會中充分且平等的成員。而在此十年間演化出來之身心障礙者結盟與組織，則跨越了以醫療為基礎的殘障分類，而將焦點置於共同關切的議題。
　　這段期間最重要的發展，在於出現包含不同類別身心障礙者的組織，而且它們是真正由身心障礙者組成的組織，而非為身心障礙者成立的組織。例如一九七二年在麻州波士頓與加州柏克萊成立的「獨立生活中心」(Center of Independent Living)，以及由Judy Heumann一九七０年在美國東海岸城市所成立的「身心障礙者行動」（Disabled in Action)等組織即是(Gooding, 1994: 21; Mayerson, 1993: 165)。 　　但是，促使殘障福利運動蔚為全國性風潮的則是一九七四年「障礙者就業總統委員會」（President' Committee on the Employment of Handicapped）的年度會議，提供了一個全國性殘障社群形成與發展的機會。利用這次的集會，約有一五０名殘障團體的代表以「歧視」為題，在飯店大廳另外舉行了一項非正式的會議，進而催化「美國殘障公民聯盟」(American Coalition of Citizens with Disabilities)在一九七五年成立，成為第一個全國性的殘障權利行動主義者的聯盟（Mayerson,1993：165；Shapiro, 1993: 57-58)。

　　「美國殘障公民聯盟」與「美國癱瘓退伍軍人」這兩個組織，是最具有力量的殘障團體，並且深深受到民權運動的影響，這種影響有二方面：第一、民權運動提供了身心障礙者瞭解其地位的參照模式；第二、為身心障礙者如何動員潛在的支持力量，提供了行動策略（如：靜坐與其他象徵性的行動）的借鏡。尤其是在戰場上受傷致殘的退伍軍人，更強烈要求政府不能漠視其權利，對於必須使用輪椅的退伍軍人來說，和一般人同樣地搭乘巴士與地下鐵，是其最基本的權利（Coodding, 1994:21-22)。

• 以憲法為基礎進行法律上的改革：

　　傳統上的一些方案、政策，以及有關身心障礙者之刻版映象，在法院及立法機關被依據憲法上的權利與自由而加以攻擊。律師運用正當程序和平等保護條款來挑戰袪人性化的機構和隔離的學校。國會也通過法案，將身心障礙者納入成為受到民權法案保護的一個階級。
　　這段期間在殘障政策的立法工作上有許多創新的作為，其中尤為引人注目的是，一九六八年通過「建築物障礙法」(Architectural Barriers Act)，一九七三年通過「復建法」(Rehabilitation Act)的第五０一條至第五０四條，以及在一九七五年通過「全體障礙兒童教育法」(Education for All Handicapped Children Act)與「發展性身心障礙者援助及權利法案」(Developmental Disabilities Assistance and Billof Rights Act)等項重要法案。這些法案強調的重點，已由消極之「照護對待」與「支持」身心障礙者轉變為強調積極地保障身心障礙者在就業、教育等方面的機會與權利。這些政策的倡導者認為，若能因之革除社會環境與公共政策所存在之有形與無形障礙，身心障礙者將能由社會參與中追求有意義與創造性的生活(Percy, 1989: 10; West, 1993: 11-13; Watson, 1993b: 27-28)。

　　其中，尤其值得重視的是，一九七三年所通過之復健法第五０四條，學者稱之為美國的殘障政策的「一次深刻而歷史性的轉變」(Mayerson,1993:18)。第五０四條明文禁止接受聯邦經費補助的單位對身心障礙者的歧視，這是有史以來首次將對於身心障礙者的排斥與隔離視為歧視。同時，這也顯示出，國會議員們認識到身心障礙者不利的社會經濟地位，並非身心障礙者本身所造成的，而是社會中所存在之物理性障礙與人們根深蒂固的成見所共同造成的結果(Mayerson,1993:18)。這項法案奠定了美國以「權利」為基礎的殘障政策，而不同於英國之以「需要」為基礎的殘障政策（Gooding, 1994: 20)。

　　第五０四條的另一項歷史性意義，在其將身心障礙者視為一個特定的階級，亦即將之視為一個「少數團體」。以前的殘障政策，是以醫學診斷上的分類為基礎來進行對身心障礙者的分類，例如：聽障、視障、肢障、智障等等，認為不同的身心障礙者有不同的特性，以及不同的需要，致使相互競爭國家有限的資源。但是，一旦發覺遭受到歧視乃是共同的經驗，即形成了聯合行動的基礎(Gooding, 1994: 25) 。第五０四條規定的立法意旨在於，儘管不同的身心障礙者各有其生理上與心理上的重要差別，但是身心障礙者做為一個「少數團體」，在就業、教育與社會參與的各方面，則面對著類似的歧視，而其權利是應該予以妥為保障的(Meyerson, 1993: 18-19)。

R. Katzman即質疑，如果不是以權利為前提，「美國殘障公民聯盟」（當時約包含有八十個州或地方性的組織）是否能夠成立。他說道：
「如果政府將有關身心障礙者的聯邦政策定義為涉及到有限資源如何配置的一種主張，則可以想見『美國殘障公民聯盟』內部的許多團體將彼此競爭，為其成員爭取經費。但是，因為政府以權利來定義這個議題......各個團體即能擁護其他團體的要求，而未犧牲本身的財力(Katzman, 1986: 111)。」

　　總之，第五０四條的存在，強化了既有的全國性與地方性組織，而且促成了新組織之發展。由於聯邦政府有關於民權的種種作為，使殘障權利運動變得更有組織，而且具有更廣泛的基礎(Gooding, 1994: 26）。

• 聯邦法令的改革：

一九七０年代國會進行一連串的改革，最終目標是期望所有的身心障礙者均能夠享有獨立和有尊嚴的生活，並且完全整合於社區生活、工作與服務模式之中。在這期間，美國的健康、教育與福利部（Department of Health, Education and Welfare）在一九七五年所擬定，繼而在一九七七年四月二十八日所發布施行的第五０四條的相關法令，則形成日後「一九九０年美國殘障國民法」的基礎（Meyerson, 1993: 9)。

第四階段

　　一九七○年代後期則是第四階段，在此一階段，我們同時可以見到殘障權利運動的快速發展，以及，一種保守的政治氣候的產生。這兩方面的發展，很快地影響到卡特政府的政策，並且在聯邦政府的領域上產生了變化。

　　在卡特政府時代，身心障礙者的行動主義之重要特徵，在於不同的身心障礙者間之相互結盟，推動種種的改革。殘障權利組織的領導者認識到，唯有身心障礙者及殘障兒童的雙親投身於廣泛的社會及政治舞台中，身心障礙者始能真正整合於主流社會之中。即如第五０四條的相關規定，乃是「美國殘障公民聯盟」在一九七七年四月發動全國性的示威、靜坐，以及在國會參加公聽會、做證、投書、協商，才迫使健康、教育暨福利部長 Joseph Califano在四月二十八日簽署發布(Pfeiffer,1993:727-728)。 政府延遲發布這些規定的結果是，更進一步地將正在成長茁壯的殘障權利運動予以政治化，並使這項立法看來是殘障團體努力的成果，而非官僚制度之父權主義的表現(Gooding, 1994: 25)。

　　但是，一九八０年的選舉產生了一個保守的政府，而帶來政治氣候的改變，也使得國會、行政機關與法院的態度有所改變。憎惡聯邦政府介入私人領域和州地方政府事務的觀念，又再次盛行。當一九八０年代早期，Ronald Reagan 當選美國總統後，旋即成立「解除管制工作小組」( The Task Force on Regulatory Relief) ，其使命是去解除造成企業界負擔的各種管制性規定，而過去影響身心障礙者權益最為深遠的「一九七三年復健法」第五０四條竟然也是解除的對象之一。後來，就因為來自全國各地之身心障礙者或其雙親向白宮投書抗議，才得已繼續保留下這些規定。在一九八０年代的大部分時間，殘障團體在華盛頓所努力的重點，亦多致力於補救最高法院有悖於身心障礙者民權的判決(Mayerson, 19-93: 19)。

　　儘管如此，在這段時間，美國政府還是通過了數項有關身心障礙者的重要法律。例如「一九八０年機構收容者民權法案」(Civil Rights of Institutionalized Persons Act of 1980)授權美國司法部對違害機構收容人權利的州政府提出控訴；一九八四年的「老人與障礙者投票可及性法案」（Voting Accessibility for the Elderly and Handicapped Act)，規定各種聯邦選舉的投票所必須對老年人與身心障礙者是無障礙的；而「一九八六年航空器可及法案」(Air Carrier Access Act of 1986)，禁止航空公司所提供的服務對身心障礙者存有歧視或偏見；「一九八八年公平住宅法修正案」（Fair Housing Amendments of 1988)，則是在住宅方面對身心障礙者有所保障，規定為多個家庭所建築的住宅建物之無障礙標準，並且其住宅設計要符合身心障礙者的需要(West, 1993: 12-13; Pfeiffer, 1993: 731)。

　　而且，自一九八０年代開始，美國政府每年約挹注美金一千二百二十億用於殘障政策的執行，但這項數字是僅計入醫療照顧及所得替代方案而已(Pfeiffer, 1993: 731)。

一九九○年美國殘障國民法-殘障權利運動的成績單

　　「一九九０年美國殘障國民法」乃是美國自一九六０年代以來之殘障權利運動的成績單(王國羽, 民80:1)，而且是「一九七三年復健法」(尤其是第五０四條)及其相關規定，以及「一九六四年民權法案」，實施近三十年來的經驗與成果的匯集( Oliver and Barnes, 1993: 275-276; Sharp, 1994: 924; Feldblum, 1993; Mayerson, 1993)。再則，它是以袪除身心障礙者所遭受的歧視，進而保障身心障礙者的權利為標的，而發展出特有之以權利為基礎的殘障政策，成為本世紀殘障政策發展的一項標竿(Gooding, 1994)。 「一九九０年美國殘障國民法」的誕生，係來自數以萬計的的身心障礙者所參與的殘障權利運動(Mayerson, 1993: 17)。那麼，誰是殘障權利運動之潛在的組織者與參與者？答案是：「那些接受殘障的身分或其子女為身心障礙者此一事實，而又拒絕接受社會之烙印與障礙的身心障礙者或其雙親( Scotch, 1988: 162)」。而做為一個社會上的弱勢團體，其政治參與的途徑，既非依恃於政治、經濟資源(這本是他們所欠缺而無所依恃的)，而更應重視社會意像的形塑，以及對公民權利的主張，以獲得社會的認同、接納與尊重。然而，這些潛在的參與者又如何獲得激勵，而參與殘障權利運動？究竟推動殘障權利運動的這股力量是什麼？

　　Jane West指出，將「烙印」轉變為「自尊」的正是將身心障礙者凝聚為「少數團體」的一種過程，這也正是殘障權利團體所努力的一個方向。殘障權利運動的核心，即是以「權利論述」來主張其獨立生活的哲學，也就是過著自己決定和自我控制的生活，而且有機會參與社會的各種活動。這種獨立生活的意識引導了殘障政策焦點的轉變：由「監護」轉變為「治療」，進至「照顧」再進至「權利」(West, 1993: 8-9)。 換言之，即是殘障政策的問題定義與再定義：由殘障之醫療的問題，再定義為身心障礙者之經濟效益問題，再重新定義為身心障礙者之權利問題。同時，這也正是將問題的因果關係由「命運的領域」轉變至「人類行為的領域」，才認為可以透過人為的努力來袪除社會環境與態度的障礙，來改善與增進身心障礙者過著具有尊嚴的獨立生活的機會（Stone, 1989: 283)。這種政策的社會學習過程，即是殘障政策變遷的主要原動力。經由此一過程，身心障礙者乃成為積極活躍於公共領域的公民。

　　而誠如DeborahStone所言：「權利創造出新的集體認同感，而以之為基礎激發新的結盟關係(1988: 287)。」在通過一九八七年之「民權復原法案」(Civil Right Restoration Act of 1987）及一九八八年之「公平住宅修正案」時，即是由成員廣泛的民權團體共同結盟所推動的，當時殘障團體與一般的民權團體（少數民族、婦女、老人）合作進行對法案的遊說，並且扮演了領導的角色。而殘障團體之參與一般的民權團體結盟，亦即意謂其參與了主流的公共政策，使之在更廣泛的政策議程與公共論述中，據有更重要的地位(West,1993:13)。與民權團體的結盟，對於後來「一九九０年美國殘障國民法」的立法過程將產生非常重要的影響。例如「民權領袖會議」( The Leadership Conference on Civil Rights）即扮演非常重要的角色，而給予殘障團體相當多的協助(Mayerson, 1993: 20)。

　　殘障團體為了平反法院不利於身心障礙者的判決所做的種種努力，也為「一九九○年美國殘障國民法」的立法遊說行動，提供了政治學習的機會。Larry Elowitz 認為：「美國的司法制度，或許是世界上最有力的機制。司法權力的基礎，可見諸事實上，美國法庭詮釋法律，以及最高法院就是憲法的終極詮釋者(Elowitz, 1993；張明貴，民84：135)。」因此，殘障社群也重視到法院具有制定公共政策的權力。一九八０年代期間，殘障團體即愈來愈清楚他們在最高法院和第五０四條相關的訴訟案中，應扮演一個非常積極的角色，儘一切努力使最高法院去瞭解社會上對於身心障礙者的歧視，以及這些歧視如何去影響到身心障礙者的生活。他們也認識到，應致力於使最高法院的判決能夠強化一九七七年美國健康、教育暨福利部所發布之第五０四條的相關規定的效力(Mayerson, 1993: 20)。

一九七九年之Southeastern Community College vs. Davis的訴訟，最高法院做出不利於第五０四條的判決。繼而在一九八四年之 Consolidated Rail Corporation vs. Darrone的訴訟、一九八七年之School Board of Nassau Country, Fla vs. Arline 的訴訟中，「殘障權利教育與護衛基金會」(Disability Rights Education and Defense Fund）即提供法律諮詢手冊給全國性、各州與地方性殘障組織，並且提供給法院認識殘障政策的議題，以及相關法案的立法意旨，更與律師合作研提具有說服力的法律論證。他們所獲得之訴訟上的勝利，增強了第五０四條的相關法規之效力(Mayerson, 1993: 21)。

　　誠如Stephen L.Percy（1989:233）所指出的，司法判決傾向於限制殘障權利法案的適用範圍，而國會則傾向於擴充其適用範圍。在這同時，殘障團體也成功地藉由立法來改變那些不利於身心障礙者的判決結果。例如「一九八六年航空器可及法案」，即恢復各航空公司對於反歧視條款的適用，而改變了U. S. Department of Transportation vs. Paralyzed Veterans of American的判決結果。除此之外，「一九八六年民權與救濟措施平等化法案」(Civil Rights and Remedies Equalization Act of 1986)則推翻了一九八五年之 Atascadeco State Hospital vs. Scanlon的判決。這些在立法上的成功，非僅僅是推翻最高法院所做之不利的判決，更是提升了殘障團體及其支持者在國會的聲望。而在推動立法的過程中，殘障團體即更熟稔立法的、組織的與協商的技巧（例如：善用律師及法制分析人員），並且建立與國會議員及行政官員合作的基礎，這種政治學習的過程對於「一九九０年殘障國民法」的立法通過也是不可或缺的準備工作(Mayerson, 1993 :21; Percy, 1989: 228)。

　　一九八六年(儘管瀰漫著保守的氣氛)由Ronald Regan總統任命的聯邦國家殘障會議（National Council on Disability) 提出「朝向自主獨立(Toward Independence)」的報告，並且建議為身心障礙者頒布施行一項全面性的反歧視法案。一九八八年該機構進而提出「論獨立的門檻(On the Threshold of Independence)」的報告，其中並且包括一篇立法草案。在此同時，愛滋病毒傳染病總統委員會（Presidential Commission on the Human Immundeficiency Virus Epidemic)所提出的報告，也有類似的建議(West, 1993: 11)。

　　「國家殘障會議」所研擬的即是「美國殘障國民法」最原始的草案，而由參議員Weicker 與眾議員Coelho在一九八八年四月向國會第一百會期提出(Mayerson, 1993: 21)。從此，國會開始審慎地考量對身心障礙者予以全面性之反歧視的保障，而殘障團體也確實掌握了行動的契機(West,1993:11)。

　　殘障團體一方面教導身心障礙者去認識「美國殘障國民法」，並且蒐集證據以證實需要有全面性之反歧視的保障。殘障團體發起撰寫「歧視日記」的全國性活動，由身心障礙者記錄日常生活中所遭遇之環境上的障礙，以及所受到的歧視待遇。而殘障行動主義者Justin Dart 更自費旅行全國各地舉辦公聽會，由身心障礙者本人、朋友、家庭成員參加，記錄了身心障礙者在日常生活中所遭遇到的歧視。由於獲得了「身心障礙者權利與增強」(Rights and Empowerment of People with Disabilities)國會工作小組主席背書，並得到眾議員Major Owens 的支持，使得這些公聽會的記錄確實加強了國會議員對於身心障礙者的生活經驗的認識（Mayerson, 1993: 21; Watson, 1993b: 31)。

　　一九八八年九月，參議院殘障政策工作小組與眾議院特殊教育工作小組舉行了聯合公聽會，出席者包括了廣泛不同的身心障礙者，如視障者、聽障者、愛滋病毒帶原者，以及殘障兒童的雙親等，針對建築物與通訊上的障礙，以及成見、偏見的普遍存在做證。公聽會結束後，參議員Kennedy與Harkin，以及眾議員Owens允諾將一項周延廣泛的殘障民權法案在下一國會會期列為最優先審查的法案(Mayerson, 1993: 22)。

　　而此時正逢美國第四十二任的總統大選，對於本次選舉的結果，殘障團體發揮了可觀的影響力。根據民意調查，投票前半年民主黨的總統候選人Michael Dukakis 仍以三個百分點的民意支持度領先共和黨的總統候選人George Bush ，而這項領先是由自認為他們是身心障礙者的選民所造成的。但是，最後Bush卻以七個百分點擊敗了Dukakis ，其中則有一至三個百分點是來自殘障選民的支持。他們是在Bush宣布要將身心障礙者納入社會的主流後，而由Dukakis 的陣營轉向支持Bush的(Pfeiffer,1993:728 )。後來在「美國殘障國民法」的立法審議過程中，殘障團體即一再地促請Bush總統必須實現其在競選時的承諾。

一九九○年美國殘障國民法的立法過程

　　一九八九年五月九日參議員Harkin與Durrenberger，以及眾議員Coelho與Fish共同向第一０一次國會會期提出經修正之「美國殘障國民法」草案。從這時候開始，殘障團體即動員、組織了多層次的立法策略。「殘障公民聯盟」發起了一個龐大的結盟，其中包括有各種殘障組織、「民權領袖會議」，以及其他之宗教、勞工與民間組織。殘障團體非僅積極地與國會議員及其幕僚協商，並且發動來自全國各地的身心障礙者至國會委員會出席作證，或以電話及信件表達意見，策劃示威遊行活動，更有支持殘障權利運動的律師提供法律諮詢，研擬議題，並協助針對企業界所提出之數以百計的問題擬具書面答復。尤其重要的是，殘障權利運動的參與者堅持為影響到全體身心障礙者(而非只與某個殘障團體相關)的議題來共同努力，也反對某些國會議員所提出將「美國殘障國民法」的適用範圍予以窄化的提案（例如將精神病患與AIDS患者排除在外）。他們環繞著一個單一的目標而團結在一起，亦即：通過一部屬於全體身心障礙者的「美國殘障國民法」。在「美國殘障國民法」的審議過程中，殘障權利運動的職責即在於向國會及美國人民證明，對於身心障礙者的歧視非僅傷害到他個人，也傷害了我們整個社會(Mayerson, 1993: 22)。

　　第一０一次參議院會期為「美國殘障國民法」舉辦第一次公聽會，乃是深具歷史性意義的事件。在公聽會上，支持「美國殘障國民法」的國會議員發表了他們個人的親身經歷。例如，參議員Harkin談到他聽障的哥哥；參議員Kennedy 談到了他智障的姐姐和因癌症而截肢的兒子；眾議員Coelho則本身患有癲癇，他言及過去所遭受到的歧視幾乎擊倒他(Mayerson,1993:22)。另外，最早向參議院提出這項關係身心障礙者民權的法案的Lowell Weicker則有個智障的兒子，但此時他已卸職。支持這個法案的國會議員，均存在強烈的個人動機。值得注意的是，「美國殘障國民法」乃是首度由共和黨政府的行政部門提出的民權創制法案，但在國會則受到共和、民主兩黨參眾議員的共同支持，即是這種不分政黨的訴求 ，使之具有更大的政治影響力(Watson, 1993b: 32)。

　　此外，身心障礙者也出席為他們所遭受到的歧視作證。一位腦性痲痺的年輕婦女告訴參議員，地方上的電影院老闆拒絕讓他進入；一個越戰受傷癱瘓的退伍軍人作證，由於環境上的障礙，使他的生活封閉在家中並受到歧視；Gallaudet 大學（美國唯一一所為身心障礙者設立的大學）的校長則作證，聽障者遭遇到普遍存在的通訊上的障礙；一位婦女則作證指出，她因乳癌而失去工作的機會；一對夫婦作證，他們罹患AIDS而去世的兒子，沒有殯葬公司願承攬埋葬事宜。委員會的信箱收到數以千計的信件，以及在全國各地舉辦的公聽會，均記錄了身心障礙者所曾遭受到的歧視與傷害(Mayerson, 1993: 23; Shapiro, 1993)。

　　在參議院於一九八九年九月七日以七十六比八的懸殊比數通過後，此一法案即送至眾議院，史無前例地接受「教育與勞工」、「司法」、「公共工程與運輸」，以及「能源與商業」等四個委員會的審查，而各個委員會均至少有一次以上由工作小組舉辦的公聽會。因為這時候開始有許多商業性團體要求他們的成員寫信給國會議員去反對或企圖弱化這個法案，此時，草根性的殘障組織，例如「全國獨立生活委員會」( the National Council on Independent Living)，就變得更為重要，針對不利於身心障礙者的提案，即發動全國各地的身心障礙者郵寄信件投書至國會。在一九九０年五月二十二日，眾議院乃以四０三比二十的絕對多數通過了「美國殘障國民法」此一法案，而於一九九０年七月二十九日由Bush總統予以簽署生效（Mayerson, 1993: 23; Watson, 1993: 32; Sharp, 1994: 924)。

　　「一九七三年復健法」在通過四年之後，才由美國健康、教育暨福利部發布相關的規定。殘障政策社群記取了這次的教訓，因此，在「一九九０年美國殘障國民法」經總統簽署生效後，即積極主動地投注於督促相關的定義、準則與規定的研擬工作，而全部僅費時一年即發布施行。在政策社群中，行政部門主動地激勵相關的個人或團體表達意見，以做為其發展、草擬相關規定的支持。而殘障團體、企業團體也分別利用機會反映意見，企圖去影響管制的過程。而居於政策社群核心地位的殘障團體，其意見對於相關規定的擬定則有更大的影響力。例如，負責草擬第一章之施行規定條文的「平等就業機會委員會」（Equal Employment Opportunity Commission），即舉辦了十二場的公眾建言會議，聽取二千四百位與會人員的建議，也收到八百三十五封建議信件。司法部則負責草擬第二章中與州及地方政府所提供的公共服務相關的規定，共舉辦四場公聽會而且接到許多的書面建議，其彙集的資料達一萬頁之多。這些建議對於草擬規定的過程確有影響，根據「聯邦公報」的記載，顯示出由支持「一九九０年美國殘障國民法」的人們所提出的建議意見，大多能獲得行政機關的接受(Bishop and Jones,1993)。 殘障政策團體之積極地參與、監督實施規定的擬定，貢獻經驗，表達期望，即是本法之能順利執行的重要原因之一。

歷史的回顧與分析-政策網絡的觀點

　　美國之殘障權利運動的發展，深受一九六０年代的民權運動之影響，而由於「一九六四年民權法案」的公布，美國人民也習於政府就民權相關的議題扮演領導的角色(Percy, 1989: 226)。而一九七三年美國政府之公布「復健法」，其中的第五０四條更明文保障身心障礙者在就業上免於歧視的權利，而奠定美國以權利為基礎的殘障政策。此一法案促成身心障礙者自覺到其身為「少數團體」的一份子，一個受到社會忽視與壓迫的團體。進而一九七七年美國健康、教育暨福利部發布第五０四條的相關規定，則是後來之「一九九０年美國殘障國民法」的前身，而其執行過程，也就是殘障政策網絡進行政策學習和政治學習的過程。

　　就政策學習而言，其以分析的論述闡明，保障身心障礙者平等的社會參與機會，係具有正面的社會效益；而以批判的論述指陳，社會普遍存在之環境與態度障礙，才是使身心障礙者處於不利的社會經濟地位的真正原因；更以說服的論述使法院、國會議員、行政官員，以及一般社會大眾認識到他們所遭受的歧視，以及這些歧視對其個人與社會所造成的傷害，進而重視身心障礙者的公民權利（White, 1994)。在政治學習方面，透過立法、訴訟、社會運動等活動，以及與行政部門的合作與協商，則使得殘障團體熟稔於政治協商與議事立法、動員組織的技巧。綜觀美國的殘障權利運動，固然是以「獨立生活哲學」為中心思想，但其更顯示出「權利論述」所發揮之支持動員的力量，並且為殘障政策提供強而有力的理由。

　　這些過程均增進了殘障政策網絡的共識、成員互動的頻率、持續性，壯大殘障團體的力量並充實其資源，影響及政策網絡制度性結構的轉型。因此，美國在實施殘障政策的基礎結構權力更形鞏固，而將反歧視法案的適用對象予以擴大，由「一九七三年的復健法」之僅適用於公部門，進至「一九九０年的美國殘障國民法」之擴大適用到私部門，而對身心障礙者的權利有更周延的保障。同時，也由於殘障團體在殘障政策社群中一直在政策執行過程中保持著相當積極的參與，建立了國家與殘障團體之正向加總的權力關係，也使得行政機關在執行管制過程中，不致於為某個企業團體所俘虜(Bishop and Jones, 1993: 124-5)。

　　最後，殘障政策網絡的動態發展與具有彈性的界限，也闡明了實質民主的課題，亦即弱勢團體如何為國家所包容，但又不喪失其在市民社會的活力泉源，亦即如何在與國家合作的同時，又能保持其團體的自主性，以督促與監督國家。近三十年來的美國殘障權利運動，以政策網絡／社群作為其公共論述的場域，與國家合作以汲取及運用其資源，落實殘障政策的執行與推展。但同時又植根於市民社會而發展出遍及全國的草根性組織，以新社會運動的形式，教育與吸引社會大眾認識身心障礙者的存在，並瞭解其所遭遇之參與社會的障礙，以擴大其結盟，而使得國家更重視其政治影響力，此即實踐一種雙重(國家與市民社會)的、實質的民主化過程(Held, 1987: 283; Dryzek, 1996)。

權利意識的萌芽

　　在民國六十八（1979）年以前，有關智障者的特殊教育係依據行政命令實施，不僅缺乏系統規劃，更以「入學標準」剝奪了重度身心障礙者的教育權，而尤以智障者為然。而民國六十二年（1973）通過的「兒童福利法」，其中規定針對「身心有重大缺陷不適宜於家庭撫養之兒童」政府應創辦或獎助籌設「低能兒童教養院」、「精神病兒童保育院」等設施之規定，反映出決策者對於智障兒童發展潛能之消極心態（馬家蕙，民84：30-31)。民國六十九（1980）年通過之「殘障福利法」亦以該法為適用於國際分類法之中，重度智障者而已，其中第三級（中度）智障為「在監督下可學習簡單的謀生技能」，而將之摒除於特殊教育的範圍，認為「殘障福利法」所應提供給他們的是「機構化」的照顧。而輕度智障者則將之排除在本法適用範圍之外，使之在完成學校教育後，無法享有各項服務的供給（Wang, 1991: 117）。此一時期政府在社會福利政策上的角色消極被動，而將智障者的照顧與支持的責任諉諸於家庭及民間。

　　根據馬家蕙的分析，民國六十九年(1980，含當年）之前成立的啟智服務機構，由民間設立者達四分之三，並且多分部於北部，東部則僅有三個單位。政府則除了教育系統外，少有參與啟智服務的提供與監督，更使原本有悖於人性化的機構化服務更形低劣。乃至民國七十五年（1986）「人間雜誌」第八期對於某個教養機構仍有如下的描述與控訴：

光陰流逝，孩子的軀幹和頭部長大了，但是四肢卻越發扭曲和萎縮。他們每個人都有名字，只是並不具任何意義，除了用來傳呼和使喚。他們像深山裡孤獨、乏人問津的花草，空自生長然後凋落，沒有人為他們發出一聲嘆息。……一切像死水一樣靜止，繼而變為腐爛，發出惡臭。有些孩子的身體，由於經年累月地躺著，長出嚴重的褥瘡，有的孩子在不潔的環境中感染了皮膚病，不斷地傳染、惡化，終至於整個教養院裡充滿了滯留在兒童身上的異味。……我們在想，是我們整個社會、這些兒童的父母、政府機關，都默許了這種粗疏的教養方式……。(24-25頁)
當時一般多視智障為個別之家庭問題，而賴家人自行竭力照顧保護，甚且沾染迷信的色彩（所謂「天譴論」），並受到社會之歧視排擠，而更形隔離化、孤立化，成為「隱匿的少數人」。「這款的孩子沒有別人會疼愛，只有我們自自己來疼愛」（人間雜誌，民75年，8期，11頁)成為許多為人父母者的心聲。但是，當時也已經有某些啟智服務機構，例如「育人啟智中心」、「第一兒童發展中心」、「雙溪啟智中心」等，存在有由智障者家長組成的家長會，一方面家長彼此分享經歷和感受，溝通看法，另一方面也增進家長與專業人員之間的互動（馬家蕙，民84：34-35）。一九六０年代以降，美國的殘障權利運動刻正方興未艾，其受到民權運動的影響，殘障團體質疑並抗議官方既有的政策和措施漠視、否定他們應享的權利（Pfeiffer, 1993: 727)，他們所倡議的「權利論述」亦經由專業人員引介至國內，埋藏了日後國內殘障權利運動的種子。
　　「權利」常是弱勢者最後的憑藉（Barbalet, 1988)，而「權利論述」更具有其政治實踐上的長處。就以無障礙環境為例來說明，如果把無障礙環境當成是一種政府所給予的「恩賜」，但不是一種社會性的絕對要求；如果讓身心障礙者有更大的社會參與，被當成是一種慈善性的做為，那麼，在資源有限的時候，去縮減慈善活動在政治上即變得可以接受。然而，如果這是一種權利，違背、忽視一個公民的權利就無法被接受了。簡言之，「權利」是絕對不可剝奪的，也因此是對弱勢團體之最有力的保障。同樣的，接受適當的教育使之發揮最大的潛能，既然是智障者的「教育權」，則非殘障的等級，經費的短絀等等藉口所能搪塞而予以剝奪的。權利使一個人的地位由「人體」提昇成為「人類」(Gooding, 1994: 44)，就不能將任何一個身心障礙者「囚禁」在一個鐵籠子裡，而讓「人類最基本的生理需求：飲食、睡眠、排泄，他們都在這三尺見方的籠子裡做到了」 (人間雜誌，民75年，8期，24頁）。但是，這些現象卻出現在民國七十年代初期的台灣（一個創造經濟奇蹟的國家）。

爭取問題建構的所有權

　　民國七十二年（1983），本身曾經受過特殊教育訓練，並且也是智障者家屬的甘惠宏神父，基於專業知識與服務品質的提升，而倡導集合公私立智障者教養機構及相關協會，成立了「中華民國啟智協會」。透過這個協會的運作，各地的啟智機構以及智障者的家屬們有了初步的聯繫的機會(馬家蕙，民84：37)，這也為日後殘障權利運動提供了某種程度之組織化的基礎。

　　　即如王甫昌所指出的：「不公義的詮釋，是社會運動發起的必要條件之一」（民85：137）。由於「國民教育法」（民國68年，1979）與「強迫入學條例」（民國71年，1982）相繼施行後，智障者的教育權仍受輕忽而不予重視，在民間特殊教育人員的倡導下，家長們起而為智障子女爭取教育權。民國七十三年五月（1984），五百多位智障、肢障兒童家長連署陳情，希望促成研議中的「特殊教育法」儘早三讀通過。但儘管該法在十二月完成立法，卻仍將重度智障兒童排拒在校門之外，因此家長們再次向教育部請願（馬家蕙，民84：38)。一位受訪者提及，當時教育主管單位即行依個案處理的方式安排他們的子女入學，但為其所拒絕，因為她認為所爭取的是解決智障兒童教育權受到不當限制的社會問題，而非個人的問題。換言之，家長們所抗議的是社會的不公義，而所爭取的是對殘障兒童教育問題之「問題建構的所有權」，而不允許教育部門再將之定義為少數兒童的個人或家庭問題。這次針對特殊教育政策的連署陳情，也正是身心障礙者的家長要求主動參與殘障福利政策的第一步，而當時正鬆動的威權政體允許了這個空間的存在。

殘障權利運動的結盟

　　為了回應社會上日漸對智障兒童福利的關切，同年（民國七十五年）（1986) 九月台灣省政府社會處舉辦了「心智障礙者家長講習會」，參與的家長在分享彼此的切身經驗後，決定發行通訊以溝通觀念、傳遞心聲、加強團結和爭取權益，這份刊物也成為本土智障者家庭凝聚的管道。

　　但是，智障者家長對於權利的爭取行動，並未因通訊刊物的發行而轉變為純粹文字語言的闡釋。民國七十六年（1987）三月二日，台北市智障者家長百餘位代表赴市政府陳情，呼籲政府重視智障兒童的教育權，並關心智障者成人的生活權。他們繼續以具體的行動實踐做為權利論述的讀本，也為我國的「殘障權利運動」揭開了序幕。

　　在民國七十八年（1989）三月之前，主要是個別之殘障團體，如中華民國殘障協會、伊甸殘障福利基金會、陽光社會福利基金會各個殘障福利團體，個別針對特別議題向立法院或政府部門陳情、請願、抗議，或辦理宣導活動，如台北市肢體傷殘重建協會之舉辦「請重視我們的權利--大眾捷運系統應設置殘障設施」座談會，伊甸殘障福利基金會之舉辦「礙的路上你和我」活動。但是，在愛國獎券驟然停辦，（民國七十七年一月十九日（1988），四十餘個相關團體發起「一一九拉警報」活動向立法院等單位陳情）、大學聯考病殘限制（民國七十七年四月二十七日，十八個殘障福行利團體向教育部陳情），以及劉俠女士以十大傑出女青年及國家文藝獎得主之尊，因未具有正式的學歷資格而未能登記為七十八年立法委員選舉的候選人等議題上，他們發現到共同的問題：身心障礙者的權利受到漠視與任意的限制，而這是全體身心障礙者所面對之共同的「障礙」，因此必須合力加以剷除。這些事件經媒體報導而成為「權利論述」的讀本，一則對於身心障礙者所面臨的問題予以重新定義；一則做為殘障團體進入殘障政策網絡核心的推力，成為網絡內部的一個活躍的參與者，而其最後則是「重建新的系統原則」，亦即促成民國七十九年（1990）之殘障福利法的修正（參閱李丁讚，民85）。

　　繼而，他們再次警覺到，民國六十九年（1980）訂定的「殘障福利法」並未予以身心障礙者的權利實質的保障，徒具宣示性而已，並且各界迭有修正之議（張笠雲，民73；吳武典，民79；詹火生，民79）。因此，他們認為「殘障福利法」的修正係當務之急。為期集結各個團體的力量，以及充分反映不同團體的意見，於是在民國七十八（1989）年三月十四日組成「促進殘障福利法修正行動委員會」(以下簡稱行動委員會)，旋又於五月二十八日發起籌組「中華民國殘障團體聯盟」，而在民國七十九年（1990）六月三十日內政部核可後正式成立「中華民國殘障聯盟」（以下簡稱殘障聯盟）。

　　民國七十八年（1989）三月三十日，趙少康委員在殘障團體提供意見下，擬定「殘障福利法」修正案並獲得三十九位立法委員連署，正式向立法院提案。同年四月十一日由「殘障福利法修正行動委員會」發起，來自全國各地七十多個團體五百多名殘障朋友至立法院陳情，其訴求重點有二：儘速通過殘障福利法修正案，以及提高社會福利經費。四月十三日行政院長俞國華函復「個人對殘障福利情形相當重視，有關殘障福利法的修正，行政院正在積極的作業中，相信不久就可送到立法院去審議，行政院會注意參考辦理。」(引自陳俊良，民81：183）國民黨中常會四月二十一日核定之「七十九年中央政府總預算案政策談話會結論」，關於社會安全支出，中央應配合地方增加照護老人及殘障福利項目。同日俞國華院長更明確地針對國內殘障福利的推動，指示內政部應加強辦理：(1)補足中央及基層社工人員名額；(2)籌設殘障就業工廠；(3)舉辦大規模殘障福利問題會議(陳俊良，民81：183-184）。行政院並於當年五月十二日將「殘障福利法修正草案」送立法院審議，行政部門（內政部社會司）即於九月八日至十日舉辦「七十八年全國殘障福利會議」，計有全國身心障礙者代表，專家學者以及相關代表等四百餘人出席參加，共分視障福組、智障及多障福利組、肢體及顏面傷殘福利組、聽障及語障福利組、綜合福利組、專業工作人員服務組等六組，進行研討（內政部社會司，民78）。

　　至此，殘障團體已然爭取到殘障政策問題建構的所有權，並且學習到如何藉由「進入」國家機器，以爭取到必要的政治資源，也取得在殘障政策網絡中的核心地位，成為行政部門與立法部門合作的對象。更重要的是，身心障礙者重建其自我認同，破除國家社會之依賴者的刻板映象，而主動積極地參與公共領域實踐其公民資格。

　　事實上，中華民國殘障團體聯盟的各項活動與論述，其目標均在於修正殘障福利法，使之能夠具體落實對身心障礙者的各項權益之保障，以袪除其在社會、政治與經濟上之結構性的弱勢地位，此即其結盟的主要目的。因此，該聯盟除了參與討論、提供意見，協助趙少康委員研擬「殘障福利法修正草案」，並獲得三十九位立法委員連署，向立法院提出外，更透過陳情、抗議等社會運動方式，以進行身心障礙者各項權利之倡導，也分別於民國七十八年六月十二、十九、二十二、二十八日，十月七、十四日，以及民國七十九年一月九、十一日，共計八次，至立法院旁聽殘障福利法修正草案的審查會（蘇景輝，民80:21）。

殘障權利運動之政治策略運用

 　　從民國七十三年（1984） 五月五百餘位智障及肢障兒童的家長向教育部陳情抗議開始，以迄民國七十九年（1990）殘障福利法的修正通過，除了政策學習（倡議權利論述與執行工具的檢討）外，殘障團體也經歷政治學習的過程。
　　綜觀殘障權利運動這段期間的政治活動，可以發現他們運用的策略，除了走上街頭陳情抗議外，尚有用力更深的策略為：

• 建構論述議題：

從民國七十三年（1984）起向教育部陳情開始，諸如陳情抗議大學聯考與專技人員考試病殘限制、未提供殘障兒童接受義務教育的機會、驟然停止發行愛國獎券、改善無障礙生活環境、保障身心障礙者工作權、保障殘胞公民權運動等，均係以保障身心障礙者的公民權利為主要的論述內容，主張這些不可剝奪的權利長久以來受到國家的忽視與剝奪，而問題即在於應如何予以積極地保障，這即使殘障團體具有堅定的政治立場。再則，此一權利論述亦成功地建構了跨黨派的議題，獲得朝野政黨的立法委員的支持，而此係法案能否在立法院迅速審查通過的關鍵。

• 建立結盟：

一位自始參與殘障權利運動的受訪者告訴作者，當時他們分別向立法委員說明身心障礙者與其家庭所面臨的困境，以及身心障礙者的權利（如教育權）如何受到漠視，都加深朝野政黨立法委員對殘障政策的瞭解與支持，因之，建構來自整個政治光譜的結盟；再則，其權利論述非僅超越殘障群體本身的多樣性與需求的分歧，組成殘障團體聯盟，更與其他弱勢團體共同為促進社會權與充實社會福利預算而建立結盟，強化動員能力。另外，殘障政策之受到廣泛支持的原因，也在於殘障可能發生在任何社會階層的家庭中，如吳淑珍委員因親身的經歷，陳長文律師即因其身為身心障礙者家屬而予以殘障團體和個人諸多支持，而政府主管部門（如廖宜田科長、陳美杏視察）在推動殘障政策時，也履次強調殘障政策是與任何人切身相關的。

• 政策倡導：

殘障團體在民國七０年代後期的社會運動，伊甸社會福利基金會創辦人劉俠女士扮演了極為重要的角色。由於她在文藝創作上的成就，而具有全國性知名度，殘障權利運動在其領導下尤備受社會各界矚目。尤其是民國七十八年（1989），因其身為國家文藝獎得主且曾經獲頒十大傑出女青年，卻因未具有正式的學歷，而喪失參選立法委員的資格，更引起傳播媒體的重視和報導，由之突顯身心障礙者權利長久以來受到漠視的事實，而使身心障礙者在社會、政治、經濟上的弱勢，成為公共議題。另一方面，在立法院內則有趙少康、吳淑珍等立法委員扮演「政策企業家」的角色，倡導加強對身心障礙者權益的保障，與殘障福利法的修正。

• 國會運作：

殘障團體先是會學者和專業人員協助趙少康委員研擬「殘障福利法修正草案」，並獲得四十位立法委員連署提案外，在立法院審查殘障福利法修正案期間，分別於民國七十八年六月十二、十九、二十二、二十八日，十月七、十四日，以及民國七十九年一月九、十一日，共計八次，至立法院旁聽以支持由趙少康委員提案的修正草案，這相當程度地發揮道德上的壓力，使立法委員不能不正視其權利。

• 草根遊說：

在劉俠女士爭取參選立法委員資格的過程中，殘障聯盟在七十八年（1989）九月十七日發起萬人請願活動，九月二十三日發動萬人簽名，十月三日則以萬餘張民眾投書包圍立法院。另外，立法院在審查殘障福利法修正案時，「台中市自閉症教育促進會」等草根組織與自閉症的家屬亦前往請願。請願書的內容，分就自閉症之病因和醫學研究發現，對於特殊教育和社會福利的需求、英、美、日各國處遇方式，以及日本亦將自閉症納入殘障福利法保障範圍等，而主張將自閉症納入殘障福利法照顧的範圍。這項請願乃促成多位立法委員的支持，而將自閉症納入適用範圍。

• 國家賠償訴訟與聲請釋憲：

由於劉俠女士未能取得參選立法委員，乃以動員戡亂時期公職人員選舉罷法第三十二條有關候選人之學經歷限制規定違反憲法對人民參政權的保障，即循申請國家賠償﹙而非訴願、再訴願和行政訴訟﹚的程序，再提請大法官會議釋憲。唯經大法官會議做成第二九０號解釋，主張選罷法對候選人資格所為學經歷資格限制並未違憲，但認為「應隨國民之教育普及加以檢討，如認為仍有維持之必要，亦宜重視其實質意義，並斟酌就學有實際困難者，而為適當之規定」﹙大法官會議釋字第二九０號解釋﹚。事實上，日後行政部門在研擬法案時，即已日愈重視對人民權益加以法律限制的合憲性。

基礎結構的強化

　　自由民主國家貫澈既定政策的能力，端賴國家能否建立有效執行任務的國家機構，以提昇介入或干預的能力，累積心得與經驗，透過政治學習以有效解決問題，以發展其自主性和強化國家能力(Skocpol & Finegold, 1982: 275-278)。而Smith（1993)則指出，基礎結構權力或國家能力的另一個來源乃存在於國家與社會團體間所建立的關係型態，亦即端視國家行動者能否與社會行動者共同建構起政策社群，以做為增加決策及執行能力的一種手段。他並強調，在多元的政策領域中，國家機關很難去控制最後的政策結果，而一旦政策被公布施行後，如果缺乏來自利益團體的協助，即難以確實執行該項政策。但是，我國的殘障政策只具備低度發展的基礎結構，而形成一種行政部門欠缺共識的議題網絡，致使政策結果難以具有連續性。然而，由於國家政治民主化的發展，基礎結構權力乃愈見重要（Mann, 1986: 116)。而誠如Bishop與Jones 所強調的，政策成敗的條件之一乃是受益者的持續參與（1993：124)，作者認為，加強國家執行殘障政策能力的另一個來源，乃是存在於殘障團體、殘障福主管機關，與樂意關注殘障政策議題的專家、學者、民意代表、社會人士建立互信與合作的關係，一則從事政策的外部監測，二則共享相關的資訊等各種資源，三則深化權利論述，使尊重權利的觀念融入行政文化之中，由之強化殘障政策的基礎結構。而在此一過程中，殘障團體則必須就與國家建立「制度化」的關係，以及在市民社會中以殘障政策議題進行「政治化」訴求之間，審慎選擇。

• 「袪政治化」：從政策控制至政策協商

　　就民國七十六年（ 1987）以降之殘障福利運動的發展，以及其對於殘障政策的影響，吾人發現當時藉由社會運動而使殘障政策議題「政治化」，確實形成殘障團體之「權利論述」的強大動力，將殘障團體推向政策網絡之中，並進而由「邊陲」挺進至「核心」的地位，這充分地反映在民國七十九年（1990）之殘障福利法的修正過程中，以及後續之政策的精緻化與散播上。
　　但是，從「中華民國殘障聯盟」自民國七十九年成立以來的活動內容觀之，顯見其不再以社會運動為主要的倡導方式，而自許以提出更具體的政策建議或方案，以及提出更具深度的政策議題來喚起政府與社會大眾的關注，並且也重視到殘障機構與團體的人才訓練、組織工作和宣導工作，與某些專家、學者也建立了合作的關係，並設有研究發展組，研擬具體的政策訴求與建議（殘障聯盟雜誌，第19期），進行更完整的政策學習（即兼及社會性與工具性的政策學習）。而即使是訴諸陳情、請願、遊行之社會運動，亦少有激情化的抗爭行為（也是一種政治學習的過程），其固然在過程中對政府部門產生某種程度的壓力和困擾，卻也是主管機關推展殘障政策的一股助力。此一過程，我們所觀察到是政府主管機關與殘障團體之間建立起「制度化」的政策協商關係，亦即是一種「袪政治化」的過程。但是，過去在威權體制下的「袪政治化」是指一種由上而下的社會控制手段，而在民主政治體制下的「袪政治化」則意在建立政策取向的協商與合作管道。

• 體檢社會福利預算：「共同利益」的結盟

　　「中華民國殘障聯盟」在完成殘障福利法的第一次修正後，另一項影響頗深遠的工作則是對於我國的社會福利預算加以檢討。自修法前之民國七十八（1989） 年辦理「牛肉在那裡：社會福利預算公聽會」後，該聯盟在民國八十年（1991）並分別辦理「爭取八十一年度社福預算公聽會」與「對六年國建中社會福利預算之意見」記者會；於民國八十一年（1992）則與各社會福利團體聯合舉辦「揭開社會安全預算真相記者會」；次(八十二)年（1993）復辦理「又見破傘─揭開政府八十三年度社福預算分配不均問題」記者會；民國八十三年（1994）則辦理「三聲無奈─八四年度社會福利預算檢視記者會」。這些活動喚起了社會福利學者、專業人員及相關團體、機構及民意代表對於社會福利預算的重視、討論與檢討，並且促進了殘障團體與他們之間的結盟關係。
　　民國八十一年（1992），政府乃將有關軍公教人員退休撫卹支出自「社會安全」支出獨立出來，區分為「社會安全支出」與「退休撫卹支出」兩項。民國八十三年（1994），再將環境保護支出、國民住宅及社區發展支出劃分出來，獨立成為「環境保護及社區發展支出」一項，並將「社會安全支出」更名為「社會福利支出」，包含有：社會保險、社會救助、福利服務、國民就業、醫療保健等五項個別支出。從些歸類的內容看來，「社會福利支出」的內容與範圍已較為名實相符（李運生，民85：58）。

　　由於揭露了社會福利預算的「真相」，使政府難有託辭，再加以殘障聯盟積極地以座談會、公聽會等方式爭取殘障福利預算，而使得該項經費預算由七十九會計年度的二億四千多萬元增至八十會計年度的十二億八千多萬元，再倍增至八十一年會計年度的三十二億五千多萬元，其後均占中央政府的福利經費百分之五十以上（詳表三）。因此，負有法定職責的主管機關也擁有較充裕的經費來推展殘障福利業務。

　　Smith(1993: 53-54)曾經指出，藉由共同合作，利益團體能與國家在政策過程中「隔離」了其他的國家行動者、利益團體和網絡，而加強其本身所屬政策網絡的自主性。例如八十七會計年度的社會福利概算經媒體批露經行政院主計處刪減，而較上一年度減少五億元後，由於社會福利團體立刻向立法院、內政部表達不滿與失望，內政部即表示將向行政院極力爭取恢復原列金額，並保證絕不刪減與弱勢團體密切相關之社會救助與社會福利服務經費；同時，行政院主計處也立即澄清實際上並未縮減社會福利預算。此時，來自社會福利團體的抗議，又何嘗不是對內政部的聲援和助力？

中央政府七十八年至八十六會計年度殘障福利經費預算編列概況一覽表 （1989--1997）

• 協商管道的制度化

• 政策推薦：政策網絡利益的表達

1. 殘障聯盟　副理事長陳俊良、秘書長陳明里、副秘書長謝東儒
2. 社會司殘障福利科科長廖宜田、視察陳美杏
3. 中正大學社會福利研究所王國羽教授
4. 東吳大學社會工作研究所周月清教授
5. 現代社會福利協會理事長曹愛蘭
6. 陽光社會福協會處長高永興

• 二元性策略：國家或市民社會的選擇

歷史的回顧與分析-政策網絡的觀點

　　綜觀我國殘障政策發展的歷史過程，傳統上即以個人主義與父權主義的意識型態，以及天譴論的迷思看待身心障礙者，將之建構為次人一等的依賴人口，而僅施予消極的社會救濟。但是，自國民黨政府遷台以降，因其統治政權的正當性，係建立在來自美國強權的外部支持，以及經濟成長的資本累積之上，乃實行選擇性的社會福利政策。在此種歷史文化與政治經濟系絡下，身心障礙者即因其被建構為依賴者，而不被統治者優先選擇做為統治政權的支持者，而只能獲得社會救濟式的殘障福利服務措施。更因戒嚴體制下的民間社會之「袪政治化」與「袪動員化」，身心障礙者及其家屬亦無由主張其公民權利。

　　緣於民國六０年代後期，國民黨政權因外部正當性的喪失，為圖安定民心，維持社會安定，乃在民國六十九年（1980）同時完成殘障福利法的立法工作，但實係為既存的社會救濟式的措施披上法律的外衣而已。由於該法通過立法之後，並未對於身心障礙者的權益予以積極具體的保障，乃遭致「象徵性政策」之譏。但自民國七０年代以降，由於政治民主化帶來自由空間的擴大，殘障團體因其權益長期遭受漠視與剝奪，乃利用此一政治機會，藉由權利論述以進行共識動員，動員身心障礙者及其家屬的參與社會運動，並爭取政府部門、民意代表與社會大眾的支持，此即進行「社會性的政策學習」。殘障團體並協助趙少康委員研擬殘障福利法修正草案的民間版本，與內政部所研擬的修正草案官方版本，一同交由立法院審查，希冀更能落實該法保障身心障礙者權益的意旨，此係「工具性政策學習」的過程。除了政策學習外，殘障團體並從社會運動的過程中進行「政治學習」，運用陳情抗議、建構論述議題、政策倡導、國會運作、草根遊說、訴訟與聲請大法官會議釋憲等政治策略，以提出政策議程、倡導主張，並且去影響決策過程。殘障權利運動最大的實質性影響，即在於改變殘障團體在政策網絡內部權力結構上的地位，爭取到殘障政策問題建構的所有權。此一政策網絡與政策變遷的過程，其規範性意義乃在於殘障團體由下而上地爭取本身的權利，實現積極主動的公民資格，而不再只是扮演「消費者」、「依賴者」的角色。民國七０年代後期之殘障權利運動，促成了殘障政策網絡的變遷，進而肇致我國殘障政策的變遷，其具體的政策結果則是完成「殘障福利法」的第一次修正。

　　殘障福利法修正後，諸如第十七條之強制保障定額僱用第二十三條之無障礙生活環境等重要規定，卻緣於反集體主義的社會福利意識型態新右派福利影子等無形的影響，以及殘障福利工作人力不足、政門部門本位主義、權責分工不夠明確、地方政府的未予重視等制度性的因素，而弱化了殘障政策網絡的基礎結構，致使未能確實執行。但是，在另一方面，由於政府相關部門本於功能性的角色與組織目標，乃與殘障團體建立政策協商合作之非正式的制度化管道，並由於殘障團體仍然扮演著活躍主動的政治行動者的角色﹙即二元性策略﹚，乃補強了殘障政策網絡的基礎結構權力，而相當程度強化與促進政府部門對於殘障政策的執行能力。

台灣的殘障權利運動摘要

前言

　　民國七０年代之前，身心障礙者一直被視為社會中的依賴者。在傳統上，大多是依賴家庭、家族的收容與救濟，國家並未積極地介入照顧。至台灣光復後，雖然國民黨政府帶來高度的經濟成長，卻也只消極地提供社會救濟措施給身心障礙者。更由於殘障被披上禁忌、迷信的外衣，而將身心障礙者予以「個人化」、「隱匿化」。身心障礙者的權益，因為在主觀上被認為是少數人的、個人的問題，並且在客觀上，並不被黨國官僚認為是值得重視的政策議題，因此未能獲得充分的重視，更遑論予以保障與促進。

權利意識的萌芽

　　光陰流逝，孩子的軀幹和頭部長大了，但是四肢卻越發扭曲和萎縮。他們每個人都有名字，只是並不具任何意義，除了用來傳呼和使喚。他們像深山裡孤獨、乏人問津的花草，空自生長然後凋落，沒有人為他們發出一聲嘆息。……一切像死水一樣靜止，繼而變為腐爛，發出惡臭。有些孩子的身體，由於經年累月地躺著，長出嚴重的褥瘡，有的孩子在不潔的環境中感染了皮膚病，不斷地傳染、惡化，終至於整個教養院裡充滿了滯留在兒童身上的異味。……我們在想，是我們整個社會、這些兒童的父母、政府機關，都默許了這種粗疏的教養方式……。【詳全文】

爭取問題建構的所有權

　　民國七十二年（1983），本身曾經受過特殊教育訓練，並且也是智障者家屬的甘惠宏神父，基於專業知識與服務品質的提升，而倡導集合公私立智障者教養機構及相關協會，成立了「中華民國啟智協會」。透過這個協會的運作，各地的啟智機構以及智障者的家屬們有了初步的聯繫的機會(馬家蕙，民84：37)，這也為日後殘障權利運動提供了某種程度之組織化的基礎。【詳全文】 

殘障權利運動的結盟

　　為了回應社會上日漸對智障兒童福利的關切，同年（民國七十五年）（1986)九月台灣省政府社會處舉辦了「心智障礙者家長講習會」，參與的家長在分享彼此的切身經驗後，決定發行通訊以溝通觀念、傳遞心聲、加強團結和爭取權益，這份刊物也成為本土智障者家庭凝聚的管道。【詳全文】

殘障權利運動之政治策略運用

　　從民國七十三年（1984） 五月五百餘位智障及肢障兒童的家長向教育部陳情抗議開始，以迄民國七十九年（1990）殘障福利法的修正通過，綜觀殘障權利運動這段期間的政治活動，可以發現他們運用的策略，除了走上街頭陳情抗議外，尚有用力更深的策略為：陳情抗議、建構論述議題、政策倡導、國會運作、草根遊說、訴訟與聲請大法官會議釋憲等政治策略，以提出政策議程、倡導主張，並且去影響決策過程。【詳全文】

基礎結構的強化

　　加強國家執行殘障政策能力的另一個來源，乃是存在於殘障團體、殘障福主管機關，與樂意關注殘障政策議題的專家、學者、民意代表、社會人士建立互信與合作的關係，一則從事政策的外部監測，二則共享相關的資訊等各種資源，三則深化權利論述，使尊重權利的觀念融入行政文化之中，由之強化殘障政策的基礎結構。而在此一過程中，殘障團體則必須就與國家建立「制度化」的關係，以及在市民社會中以殘障政策議題進行「政治化」訴求之間，審慎選擇。【詳全文】

歷史的回顧與分析-政策網絡的觀點

　　殘障福利法修正後，諸如第十七條之強制保障定額僱用第二十三條之無障礙生活環境等重要規定，卻緣於反集體主義的社會福利意識型態新右派福利影子等無形的影響，以及殘障福利工作人力不足、政門部門本位主義、權責分工不夠明確、地方政府的未予重視等制度性的因素，而弱化了殘障政策網絡的基礎結構，致使未能確實執行。【詳全文】